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Warum das wirtschaftliche Angebot nicht immer das Angebot mit dem niedrigsten Preis ist

Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) legt in § 97 die Grundsätze der Vergabe fest. Abs. 1 zufolge müssen öffentliche Aufträge und Konzessionen „im Wettbewerb und im Wege transparenter Verfahren vergeben“ werden. „Dabei werden die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der Verhältnismäßigkeit gewahrt.“ Eine der größten Herausforderungen für öffentliche Auftraggeber ist es folglich, den Bedarf der öffentlichen Hand so zu decken, dass dies möglichst wirtschaftlich im Rahmen der dafür zur Verfügung gestellten Mittel geschieht.

Bei der Vergabeentscheidung spielt der Preis oft eine dominierende Rolle. Er ist leicht messbar und liefert bei einem Vergleich mehrerer Angebote eine klare Grundlage für die rechtssichere Zuschlagsentscheidung. Bei den Qualitätskriterien stellt sich das deutlich schwieriger dar. Hier braucht es andere Vergleichswerte, z. B. möglichst objektiv zugeordnete Punktwerte je nach erreichtem Leistungsniveau. Dafür müssen jedoch vorab entsprechende Bewertungsmatrizen entwickelt und mit den Ausschreibungsunterlagen veröffentlicht werden.[1]

Vor dem Hintergrund der Wirtschaftlichkeit und der Festlegung des Gesetzgebers lohnt sich der vergleichsweise hohe Aufwand zur Umsetzung von Qualitätskriterien. Dabei zeigt sich am Beispiel der Reinigungsmittel und Reinigungsdienste, dass die Gebote mit den niedrigsten Preisen nicht immer die wirtschaftlichsten Angebote sind.

Was bedeutet „wirtschaftlichstes Angebot“ in diesem Zusammenhang?

Die Frage, die sich somit zunächst stellt, ist: Was heißt in diesem Fall überhaupt wirtschaftlich?

Im GWB § 97 Abs. 3 wurde festgeschrieben, dass bei der Vergabe „Aspekte der Qualität und der Innovation sowie soziale und umweltbezogene Aspekte nach Maßgabe dieses Teils berücksichtigt“ werden. Auch im § 58 VgV heißt es im 2. Absatz weiter, dass die Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots auf der Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses erfolgt. „Neben dem Preis oder den Kosten können auch qualitative, umweltbezogene oder soziale Zuschlagskriterien berücksichtigt werden“.

Dazu gehören zum einen „die Qualität der Lieferung bzw. Leistung, einschließlich des technischen Werts, der Ästhetik, Zweckmäßigkeit, Zugänglichkeit der Leistung insbesondere für Menschen mit Behinderungen, ihrer Übereinstimmung mit Anforderungen des „Designs für Alle“, soziale, umweltbezogene und innovative Eigenschaften sowie Vertriebs- und Handelsbedingungen.“ Angewandt auf das Beispiel der Reinigungsmittel können umweltbezogene Eigenschaften sowohl die Inhaltsstoffe und den Herstellungsprozess als auch die Verpackung oder Dosierhilfe betreffen.

Des Weiteren können „die Organisation, Qualifikation und Erfahrung des mit der Ausführung des Auftrags betrauten Personals“ bei den Zuschlagskriterien berücksichtigt werden, „wenn die Qualität des eingesetzten Personals erheblichen Einfluss auf das Niveau der Auftragsausführung haben kann“. Bei der Vergabe von Reinigungsleistungen könnten beispielsweise Kriterien integriert werden, die den Wissensstand des Personals bzgl. umweltschonenden Verbrauchs von Reinigungsmitteln abprüfen. 

Wie Sie das wirtschaftlichste Angebot finden

Bei der Anwendung der qualitativen und umweltbezogenen Zuschlagskriterien bieten sich dem öffentlichen Einkäufer mehrere Möglichkeiten: Eine gängige Methode ist deren Integration als Ausschlusskriterien. Erst nach deren Erfüllung entscheidet dann der Preis. Alternativ können öffentliche Auftraggeber auch Festpreise oder Festkosten vorgeben und dann aus den eingehenden Angeboten ausschließlich nach qualitativen, umweltbezogenen und sozialen Zuschlagskriterien entscheiden.

Eine Nur-Preis-Vergabe muss also nicht per se schlecht sein. Wenn beispielsweise die Leistungen auf dem Markt so standardisiert erbracht werden, dass kaum Qualitätsunterschiede auszumachen sind oder wenn die Qualitätskriterien wie in diesem Beispiel schon in den vorgelagerten Verfahrensstufen abgefragt werden, ist die Nur-Preis-Vergabe eine effiziente Methode zur Identifikation des wirtschaftlichsten Angebots.[2]

Die dritte Möglichkeit nach § 58 VgV Abs. 3 ist die Gewichtung der einzelnen Kriterien, wie auch des Preises, z. B. entfallen 50 % der zu erreichenden Punkte auf das Nachhaltigkeitskonzept des Bieters und 50 % auf den angebotenen Preis. 

Ein anderer Weg, um in der Verfahrensstufe der Zuschlagserteilung mehr Spielraum zu haben, ist nach § 59 VgV die Berücksichtigung von Lebenszykluskosten. So können qualitativ hochwertigere Produkte trotz höheren Anschaffungspreises den Zuschlag erhalten, wenn die Lebenszykluskosten insgesamt niedriger ausfallen – also mögliche Folgekosten geringer sind. Zu diesen Folgekosten zählen zum einen die entlang des Produktlebenszyklus entstehenden technischen bzw. produktbezogenen Kosten, wie Energiekosten, Ausgaben für eine sachgemäße Entsorgung, Personalaufwendungen, Ausgaben für Wartung und Instandhaltung oder Kosten für Verbrauchsmaterial. Zum anderen können externe Effekte mit einbezogen werden, also die Kosten, die durch Umweltschäden verursacht werden. Ein Beispiel wären hier während des Lebenszyklus entstandene CO2-Emissionen oder Abwasser.

Berechnung der Lebenszykluskosten für das wirtschaftlichste Angebot

Für die Berechnung der Lebenszykluskosten von Reinigungsdiensten hat die Europäische Kommission bereits zentrale Ansatzpunkte in den GPP-Kriterien entwickelt. Deren Ziel ist es, den Behörden die Beschaffung umweltgerechter Leistungen zu erleichtern.[3]

Den GPP-Kriterien zufolge sollten nicht allein die Reinigungsmittel und die darin verwendeten Ausgangsstoffe sowie deren Herstellung und das Ende ihrer Lebensdauer berücksichtigt werden. Stattdessen zählen für die Berechnung auch der Energie- und Wasserverbrauch bei der Verwendung von Reinigungsmitteln und Stromgeräten, die damit verbundene Abwasserentsorgung sowie das Aufkommen fester und flüssiger Abfälle.

Der GPP-Ansatz der EU fordert dementsprechend ein Umweltmanagement sowie geeignete Schulungen für das Personal des Dienstleisters, die Verwendung von Reinigungsmitteln und -zubehör mit geringeren Umweltauswirkungen, den Kauf konzentrierter Reinigungsmittel, die Verwendung energieeffizienter Stromreinigungsgeräte sowie die Bereitstellung von Verbrauchsgütern mit geringeren Umweltauswirkungen. Auf diese Weise lässt sich durch die Beschaffung ökologisch nachhaltiger Produkte der ökologische Fußabdruck einer Organisation verringern und ein Beitrag zum ökologischen Gemeinwohl leisten.

Die EU-Kommission entwickelte hierzu sogar eine spezifische Markt- und Kostenanalyse für Gebäudereinigungsdienste[4]. Aus dieser gingen umweltfreundliche Reinigungsdienste als wirtschaftlich vorteilhaft hervor. Der größte Anteil der Kosten eines Reinigungsdienstes lässt sich dabei auf die Lohnkosten zurückführen, während die Preise für umweltfreundliche Reinigungsmittel vergleichsweise weniger ins Gewicht fallen. Einer Studie des Öko-Instituts[5] zufolge lohnt sich die Beschaffung umweltfreundlicher Reinigungsmittel dennoch und ist unter Betrachtung der Lebenszykluskostenanalyse um rund 7 % kostengünstiger als die Beschaffung konventioneller Reinigungsmittel. Ferner weisen umweltverträgliche Reiniger ein weniger kritisches Verdünnungsvolumen auf. Dadurch werden bei einer Verwendung von 1.000 Litern umweltfreundlicher Reinigungsmittel auf der Entsorgungsseite 10.000 m³ weniger Wasser verbraucht, um das Reinigungsmittel zu verdünnen, als das bei konventionellen Reinigern der Fall ist. Den größten Erfolg versprechen Investitionen in umweltfreundliche Mittel und Verfahrensweisen, die zudem das Potenzial haben, die notwendige Reinigungszeit und damit die Personalkosten zu senken.

Im Rahmen der Angebotsbewertung die Lebenszykluskosten zu berücksichtigen, ist vergaberechtlich nach § 59 VgV zulässig. Darüber hinaus gibt es einige Tools, die Sie zur Berechnung der Lebenszykluskosten nutzen können.[6]

Das  KOINNO Kompetenzzentrum Innovative Beschaffung stellt beispielsweise kostenlos einen Tool-Picker zur Verfügung. Dabei handelt es sich um ein Auswahltool zur Lebenszykluskostenberechnung, welches bereits vorhandene Tools beinhaltet und auswertet sowie verschiedene Eigenschaften von Lebenszykluskosten erfasst.

Fazit: Warum sich eine umweltfreundliche Beschaffung wirtschaftlich lohnt

Eine Zuschlagserteilung allein auf Grundlage des Anschaffungspreises ist somit zwar möglich und gegebenenfalls mit einem geringeren Aufwand verbunden, für eine strategisch nachhaltige öffentliche Beschaffung lohnt sich jedoch der erforderliche Mehraufwand einer Lebenszykluskostenanalyse oder der Integration entsprechender Kriterien. So erweisen sich umweltfreundliche Produkte – auch wenn sie einen höheren Anschaffungspreis haben – in vielen Fällen als das wirtschaftlichere Angebot. 

Unter Berücksichtigung der gesamten Lebenszykluskosten eines Vertrags können nicht nur finanzielle Mittel, sondern auch Material und Energie gespart sowie Abfälle und Umweltverschmutzung verringert werden. Mittels umweltorientierter Beschaffung können öffentliche Auftraggeber zudem nachhaltige Verhaltensmuster fördern und Anreize für die Industrie schaffen, grüne Technologien zu entwickeln.[7]


[1] Burgi, M. (2018). Vergaberecht. Systematische Darstellung für Praxis und Ausbildung. C.H. Beck, 2. Aufl., München

[2] Ferber, T. (2015). Praxisratgeber Vergaberecht: Bewertungskriterien und -matrizen im Vergabeverfahren. Reguvis Fachmedien, 2. Aufl.

[3] Europäische Kommission (2018). Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen. GPP-Kriterien der EU für Gebäudereinigungsdienste https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/toolkit/cleaning_product/de.pdf

[4] Europäische Kommission (2018). Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen. GPP-Kriterien der EU für Gebäudereinigungsdienste. https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/toolkit/cleaning_product/de.pdf

[5] Öko-Institut e.V. (2015). Umwelt- und Kostenentlastung durch eine umweltverträgliche Beschaffung. (https://www.oeko.de/oekodoc/2379/2015-541-de.pdf)

[6] Umweltbundesamt (2017). Berechnung der Lebenszykluskosten. https://www.umweltbundesamt.de/themen/wirtschaft-konsum/umweltfreundliche-beschaffung/berechnung-der-lebenszykluskosten

[7] Europäische Kommission (2018). Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen. GPP-Kriterien der EU für Gebäudereinigungsdienste https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/toolkit/cleaning_product/de.pdf